Arbeitsmigrationspolitik ist ein gutes Beispiel zu zeigen, wie Arbeitsmarktpolitik in Österreich gedacht und umgesetzt wird. Gerade der Blick auf die „Randgruppe“ der ArbeitsmigrantInnen – so meine Vermutung – kann Tendenzen verdeutlichen, die sonst weniger in den Blick geraten würden. Der Text soll einen kurzen Überblick über Eckdaten der Arbeitsmigrationspolitik geben und versuchen, Kontinuitäten und Verschiebungen darzustellen.
Protektionismus, Gastarbeit und Korporatismus
Grundlegend für die Arbeitsmarktpolitik Österreichs im 20. Jahrhundert war der Gedanke des Protektionismus, der im Inlandsarbeiterschutzgesetz von 1925, verlangt von den freien Gewerkschaften, beschlossen von der christlich-sozialen Regierung, zum Ausdruck kam. Grundlegend war auch die Einbindung der Sozialpartner in die Bewilligungsverfahren von ausländischen Arbeitskräften. Als es in den 1950er Jahren zu einer starken Nachfrage nach Industriearbeitskräften kam, lehnten die Gewerkschaften die Forderung nach einer Liberalisierung der Beschäftigung von ausländischen Arbeitskräften zunächst ab. Der Ausbau der Verbändekooperation – konkret die Angliederung eines Ausschusses für Lohnfragen an den bestehenden für Preisfragen – wurde von Julius Raab (Bundeswirtschaftskammer) akzeptiert, im Gegenzug ein Zugeständnis bezüglich der Zulassung von „Fremdarbeitern“ von Franz Olah (ÖGB) verlangt. (Wimmer, 1986:7) Ein Kontingent von 47.000 ausländischen Arbeitskräften, die temporär in Österreich arbeiten durften, wurde für das Jahr 1962 vereinbart. „Die Art und Weise wie Österreich hier zu Beginn der 60er Jahre in eine bewußte Ausländerbeschäftigungspolitik eintrat, ist außerordentlich wichtig für das Verständnis der politischen Form, in welcher in Österreich eine politische Materie wie die Ausländerbeschäftigung bestimmt wird: Die Entscheidung über den Umfang und die (regionale bzw. branchenmäßige) Verteilung der zuzulassenden Ausländer am österreichischen Arbeitsmarkt fallen ausschließlich in den sozialpartnerschaftlichen Gremien der Verbändekooperation; diese Entscheidungen wurden von den zuständigen Ministern … zur Kenntnis genommen und exekutiert.“ (Wimmer, 1986:7)
Formal-rechtliche Grundlage blieb dabei bis 1976 bemerkenswerterweise die “Reichsverordnung über ausländische Arbeitskräfte” – 1933 in Deutschland beschlossen und nach dem Anschluss auch in der Ostmark gültig – die 1945 durch das Reichsüberleitungsgesetz in österreichisches Recht transformiert wurde. Diese Praxis der Quotensetzung durch die Sozialpartner hielt sich bis 1975, wie das Paradigma der temporären „Gastarbeiterbeschäftigung“, das auch darin zum Ausdruck kam, dass eine Integrationspolitik erst in den 1990er Jahren in die Diskussion kam. Bis dahin wurde von einem „Rotationsprinzip“ ausgegangen. Deutlich wurde dieses Scheitern vor allem mit der Erdölkrise und der folgenden Rezession, die die Nachfrage nach Arbeitskräften reduzierte. Es kam zum Anwerbestopp und der Beendung der „Touristenbeschäftigung“. Die Beschränkung des Neuzugangs zum Arbeitsmarkt hatte aber einen paradoxen Effekt: „konnten Ausländer zuvor erwarten, nach einer vorübergehenden Rückkehr in ihre Heimat wieder in Österreich Beschäftigung zu finden, so war es angesichts der restriktiven Politik klüger, im Land zu bleiben und die Familie rasch nachzuholen.“ (Bauböck/Perchinig, 2006: 730f)
Insitutionalisierung und Parlamentarisierung
Mit dem Ausländerbeschäftigungsgesetz (AuslBG) von 1975 bekam das Sozialministerium eine große Rolle zugesprochen, das System der Sozialpartnerschaft wurde ebenfalls institutionalisiert, ironischerweise zu einem Zeitpunkt, als die Kontingente rapide an Bedeutung verloren. Das Prinzip, Arbeitsmigrationspolitik nicht über Einreisebestimmungen, sondern über den Zugang zum Arbeitsmarkt zu regeln, blieb aber erhalten. Bauböck und Perchinig sprechen von einer Behandlung der MigrantInnen als „Verschubmasse am Arbeitsmarkt“ und der „extremen Abhängigkeit der Ausländer von ihren Arbeitgebern“. (Bauböck/Perchinig, 2006: 731) Dabei kommt die paradoxe Situation des Gewerkschaftsbundes zum Ausdruck, dessen Ziel es war, vor allem die Interessen der inländischen ArbeiterInnen zu vertreten, auch weil die Zustimmung der Zulassung von AusländerInnen zum Arbeitsmarkt als Druckmittel in sozialpartnerschaftlichen Verhandlungen verwendet werden konnte.
Das Prinzip der Regulierung über den Zugang zum Arbeitsmarkt änderte sich erst in den frühen 1990er Jahren. Die hinter verschlossenen Türen verhandelte Thematik wurde – insbesondere durch den Aufstieg der FPÖ unter Jörg Haider, aber auch durch den Einzug der Grünen ins Parlament – verstärkt zum öffentlich diskutierten Thema. Kraler nennt das die „Parlamentarisierung“ der Migrationspolitik (Kraler, 2011: 30). Die Agenda wanderte vom Sozial- ins Innenministerium und ein neues Paradigma tauchte auf: regulierte Zuwanderung. „Since the early 1990s, immigration has rapidly reemerged as a highly contested, divisive, and explosive challenge for public policy across Europe. Active labor migration has been rediscovered after a prolonged hiatus. Under the influence of employer associations, governments once again contemplate and have quickly implemented new labor recruitment schemes across Europe.” (Menz, 2010:1f.)
Managed migration und Saisonarbeit
Die Notwendigkeit einer Reform wurde nicht nur vom Innenministerium, sondern von einer breiten Gruppe von Akteuren wahrgenommen. Konsens war die Ineffizienz des bestehenden Systems. Eine Quotenregelung sollte her, die zwischen Kategorien von MigrantInnen und verschiedenen Einwanderungsmotiven unterschied und so effektiver managen und regulieren können würde. Die Gewerkschaft wollte ein AuslBG, das besser unterscheiden sollte zwischen neu Eingewanderten und schon hier Ansässigen, um letztere gegen erstere zu verteidigen. Außerdem wurden effizientere Maßnahmen gegen irreguläre Beschäftigung gefordert.
Die Reform des AuslBG 1990 kam den Forderungen der Gewerkschaft aber nur teilweise nach: die neu eingeführte Bundeshöchstzahl legte fest, dass höchstens 10% der Beschäftigten in Österreich ausländische StaatsbürgerInnen sein dürfen. Kategorien nach den verschiedenen Aufenthaltsgründen und Quoten für diese Kategorien wurden mit dem Fremdengesetz 1992 eingeführt, wobei die exakte Beschreibung der Kategorien und die Quotensetzung in den folgenden Jahren immer wieder abgeändert wurden. So auch im sogenannten „Integrationspaket“ 1997. Festgeschrieben wurde das Prinzip „Integration vor Neuzuzug“. Interessanterweise wurde gleichzeitig der Status eines Saisoniers ohne Recht auf Aufenthaltsverfestigung und Familiennachzug für die Landwirtschaft und den Fremdenverkehr eingeführt.
Politische Wende, Schwächung der Sozialpartnerschaft, EU-Erweiterung
Die Saisonarbeitsregelung ist auch weiterhin einen Blick wert. So wurde gleichzeitig mit dem „Ausländerpaket“ der schwarz-blauen Regierung 2002 die Arbeitsmigration von un- oder wenig qualifizierten Personen beendet (Quoten gab es nur mehr für qualifizierte Menschen – sogenannte „Schlüsselarbeitskräfte“, mit einem konkreten Jobangebot und einem Mindestverdienst von 60% der Höchstbeitragsgrundlage der SV), die Saisonarbeit von 6 auf 12 Monaten und auf alle Branchen ausgeweitet. Die Saisonarbeit stieg um mehr als das zehnfache von 5.161 Bewilligungen 1999 auf 56.500 im Jahr 2002 an und wurde so zur neuen Gastarbeit (Kraler 2011:36). Demnach war es auch nicht verwunderlich, dass das in der Öffentlichkeit vermittelte Ziel – die Reduzierung der Immigration – nicht erreicht wurde.
Die Erweiterung der EU um zehn neue Mitgliedstaaten im Jahr 2004 wurde in Österreich in Bezug auf die Öffnung des Arbeitsmarktes mit Besorgnis gesehen. Österreich kündigte von vornherein an, alle Übergangsfristen auszuschöpfen und seinen Arbeitsmarkt volle sieben Jahre lang geschlossen zu halten. Ausnahmen gab es für bestimmte Berufe. Gemeinsam mit Deutschland erhielt Österreich eine Sonderregelung, wonach die Dienstleistungsfreiheit für Unternehmen aus den neuen Mitgliedstaaten in bestimmten Sektoren aufgehoben wurde. Durch eine Koalition aus FPÖ, AK und ÖGB wurde der Ausschluss von Saisonniers vom Bezug des Arbeitslosengeldes – auch wenn sie ein Jahr ununterbrochene Beitragsleistung vorweisen konnten – gesetzlich festgeschrieben. Das sollte verhindern, dass Saisonarbeit als Tür für permanente Einwanderung „missbraucht“ würde. FPÖ und Gewerkschaft waren sich einig, dass Saisonarbeitskräfte nicht integriert werden sollten. 2005 beschloss die mittlerweile schwarz-orange Regierung gemeinsam mit der SPÖ eine erneute Reform des Fremdenrechts. Änderungen waren teilweise notwendig, um EU-Recht umzusetzen. Durch die im Vertrag von Amsterdam festgelegte Vergemeinschaftung der Einwanderungspolitik wurden wesentliche Bereiche der Integrationspolitik für lang-ansässige MigrantInnen der nationalen Entscheidungshoheit entzogen. (vgl. Bauböck/Perchnig, 2006: 738) Die Art, wie die EU-Direktiven umgesetzt wurden, erhöhte die schon bestehende Ungleichheit von Aufenthaltsstatuten, was für einige ImmigrantInnen – vor allem die, die unter EU-Recht einreisten – Verbesserungen brachte. Ebenso wurden weitere Restriktionen wurden beschlossen: so wurde die Zahl der Voraussetzungen für einen Daueraufenthaltsstatus weiter eingeschränkt auf a) Schlüsselarbeitskräfte, b) Personen mit einem Minimum-Verdienst von 1,300 Euro im Monat, c) Familienmitglieder von ansässigen MigrantInnen (es sei denn die Quote ist nicht schon ausgeschöpft), d) Personen mit einer dauerhaften Aufenthaltsgenehmigung in einem anderen EU-Staat.
RWR-Card für Hochqualifizierte und Stammsaisonniers für die Landwirtschaft
Nach dem Koalitionsabkommen zwischen SPÖ und ÖVP 2008 sollte gemeinsam mit den Sozialpartnern eine Rot-Weiß-Rot-Karte ausgearbeitet werden. Diese sollte nach Wunsch des Innenministeriums das Quoten-System für die Zuwanderung ersetzen, um selbige noch genauer auf die Bedürfnisse des österreichischen Arbeitsmarktes abzustimmen. Auf Vorschlag der Sozialpartnerkommission wurde ein 3-Säulen Modell ausgearbeitet: 1. Hochqualifizierte mit (dem „richtigen“) Uni-Abschluss ohne konkrete Jobzusage, 2. Fachkräfte in Mangelberufen und 3. sonstige Schlüsselkräfte. Mit der RWR-Card wurde auch die EU-Richtlinie für die “Blue Card” umgesetzt, allerdings außerhalb des Säulenmodells. Interessant hier auch wieder, dass gleichzeitig das AuslBG eine neue Kategorie von „Stammsaisoniers“ vorsah. AusländerInnen, die in den Jahren 2006 bis 2010 in der Land- und Forstwirtschaft jeweils mindestens vier Monate im Rahmen der bisherigen Saisonkontingente beschäftigt und entsprechend zur Sozialversicherung angemeldet waren, können sich bis April 2012 beim AMS registrieren lassen. Damit werden die Stammsaisoniers als gesonderte Gruppe erfasst und haben außerhalb der vorgesehenen Saisonkontingente einfacheren Zugang zu einer saisonalen Beschäftigung in der Landwirtschaft.
Schlussfolgerungen
Es zeigt sich in der Arbeitsmigrationspolitik 1. eine Verschiebung von der Regulierung über den Zugang zum Arbeitsmarkt zu einem Mischsystem mit dem AuslBG 1992, das Kategorien von MigrantInnen festlegt, teilweise aber eine konkrete Jobzusage voraussetzt – hin zu einem Punktesystem, auf dem die RWR-Card beruht.
2. Verändern sich die Rolle, die einzelne Akteure zunehmend. Vor allem ist hier natürlich auf die Rolle der Sozialpartner einzugehen. Waren sie die dominanten Akteure bis in die 1970er Jahre, verschiebt sich dann der Einfluss sukzessive in Richtung Ministerien (und hier vom Sozial- ins Innenministerium) bzw. Parlament. Dennoch sind Sozialpartnerverbände nicht von der politischen Bühne verschwunden, nur spielen sie nun eher die Rolle von Think-tanks, denn alleinige Entscheidungsinstanz. Parteipolitik darf natürlich nicht vergessen werden – v.a. der Aufstieg der FPÖ und der Einzug der Grünen ins Parlament veränderten die innenpolitische Lage und die Diskussion über Migration (Asyl wurde das vorherrschende Thema, Arbeitsmigration geriet immer mehr aus dem öffentlichen Blickfeld). Hier muss auch auf den Einfluss der Medien und die öffentliche Diskussion hingewiesen werden.
3. Gerade in Bezug auf Diskurse sind die Differenzen zwischen Arbeitgeber- und ArbeitnehmerInnenverbänden höchst interessant. Sie lassen sich mit der grundsätzlichen Frage nach der optimalen Größe des Erwerbspersonenpotenzial auf den Punkt bringen. Während Gewerkschaften Schwerpunkt: Arbeit Vollbeschäftigung als Ideal anstreben, ist für ArbeitgeberInnen ein großes Erwerbspersonenpotenzial von Vorteil, weil dadurch der Wettbewerb steigt. Sehr gut kommt diese „positive“ Sicht auf Migration in einem Paper von CEPS, ein europäischer Think-Tank zum Ausdruck: “A key priority should be to fully embrace the role of migration in enhancing Europe´s competitiveness, stimulating growth and responding to the challenges of ageing population and a shrinking labour force in the EU. …As…migrants make significant economic contributions, while also boosting productivity, acting as a job-market safety valve, reducing pay pressures and raising the economy´s… rate of growth. In addition, owing to their age profile, they generally pay more in taxes than they receive in welfare services.” (Carrera et.al. 2011: 11) Was auffällt, ist einerseits eine Differenz zwischen einer Rhetorik, die Zuwanderung als positives Phänomen betrachtet – als Humankapital, als Faktor für Wirtschaftswachstum, als Heilmittel gegen die problematische demographische Entwicklung, als SteuerzahlerInnen – und einer Realität, die MigrantInnen oft in Niedriglohnbereiche und prekäre Arbeitsverhältnisse drängt. Symptomatisch dafür ist das neueste Fremdengesetz, das gleichzeitig mit der Einführung der RWR-Card zur Anwerbung qualifizierter Arbeitskräfte die Saisonarbeit faktisch zur dauerhaften Beschäftigung, immer noch ohne Recht auf Aufenthaltsverfestigung, ausbaut.
Andererseits aber kann ein Sozialstaat nur funktionieren, wenn er auf einer klaren Trennung von In- und AusländerInnen beruht. So wurden in Österreich erst in den 90er Jahren Fragen der Aufenthaltssicherheit erörtert und damit vom Paradigma „Gastarbeiter“ abgegangen. Aber auch heute zeigt der Ausschluss von Saisonniers vom Bezug des Arbeitslosengeldes, für den sich ÖGB und FPÖ gemeinsam eingesetzt hatten, wie versucht wurde, den Österreichischen Sozialstaat vor der unrechtmäßigen „Ausnutzung“ durch MigrantInnen – ein im Boulevard viel diskutierter Tatverdacht – zu schützen. Beim Bezug von Familienbeihilfe oder Mindestsicherung sind Drittstaats-Angehörige, im Unterschied zu Angehörigen eines EU-Mitgliedstaates, erst mit einem auf Dauer ausgerichteten Aufenthaltstitel gleichgestellt. Die Bemühungen der EU zur Koordinierung der Systeme der sozialen Sicherheit – z.B. die gegenseitige Anrechenbarkeit von Pensionsansprüchen – ist hier sicher ein bemerkenswerter Schritt, der zu verfolgen ist. (1) Bis jetzt war es – um in den vollen Genuss sozialstaatlicher Absicherung zu kommen – immer noch am besten, kontinuierlich (wenn geht ohne Betreuungszeiten) in einem Land beschäftigt zu sein. Die „keynesianisch dominierte Arbeitsidylle der 50er bis 80er Jahre“, der mein Kollege Marko Novosel in seinem Artikel wortreich nachtrauert – sie hat für eine kleine Schicht männlicher, einheimischer Arbeiter gegolten.
(1) siehe ausführlich: Stephan Leibfried (2010): Social Policy. Left to the Judges and the Markets? in: Wallace et.al.: Policy Making in the EU, Oxford University Press
Carrera, Sergio/Atger, Anais Faure/Guild, Elspeth/Kostakopoulou, Dora (2011): Labour immigration policy in the EU: a renewed agenda for Europe 2020. CEPS Policy Brief No. 240
Bauböck, Rainer/Perchinig, Bernhard (2006): Migrations- und Integrationspolitik, in: Dachs, Herbert u.a. (Hg.), Politik in Österreich, das Handbuch, Manz, Wien
Kraler, Albert (2011): The case of Austria. In: Giovanna Zincone/ Rinus Penninx/Maren Borkert (eds.): Migratory Policy Making in Europe. IMISCOE. Amsterdam
Menz, Georg (2010): The Political Economy of Managed Migration, Oxford University Press
Wimmer, Hannes (Hg. 1986): Ausländische Arbeitskräfte in Österreich, Campus Verlag
Autorin: Therese Fuchs
Erschienen in Politix (31/2012)